RINNOVARE LE ISTITUZIONI  
sen

Territorio e autonomie : Il cammino delle riforme   

viminale
Palazzo del Viminale - sede del Ministero dell'Interno


Dallo Stato unitario allo Stato regionale


                 Da più di un decennio il nostro ordinamento sta subendo profonde e continue trasformazioni; sono riforme che hanno toccato un po’ tutti gli elementi del sistema amministrativo italiano, introducendo innovazioni così rilevanti che forse non si sono ancora del tutto sedimentate nella coscienza collettiva e sono state acquisite in pieno dalla cultura degli operatori. Perciò un approccio storico può aiutare a far comprendere meglio le ragioni del presente e ad interpretare correttamente il nuovo.

                  Schematicamente, prescindendo dalle autorevoli impostazioni degli storici dell’amministrazione che si danno per acquisite e condivise, è possibile suddividere la storia amministrativa del nostro Paese in due grandi parti o macro-periodi. Il primo è quello che, in sostanza, prende le mosse dal 1861, anno di inizio dell’unità d’Italia, ed arriva fino al 1948, che è l’anno di entrata in vigore della Costituzione repubblicana. In questo lungo arco di tempo, durato quasi un secolo, il valore fondamentale è stato quello dell’unità con una valenza pervasiva a tutti i livelli, politici, istituzionali e culturali. L’unità territoriale del Paese implicava necessariamente l’unitarietà dell’apparato pubblico, esprimentesi in particolare nella pubblica amministrazione (individuata - come si ricorderà - con il noto acronimo P.A.), quale strumento per l’azione del governo. Di essa facevano parte sia l’amministrazione statale propriamente detta, sia quella degli enti locali (comuni e province), come espressione dello Stato stesso, ossia strumento attraverso il quale quest’ultimo perseguiva i suoi fini. In coerenza con tale impostazione, i controlli dello Stato sugli enti locali erano stringenti, in quanto i compiti da essi svolti erano da considerare compiti dello Stato, che a tal fine assegnava loro le risorse finanziarie necessarie.

                     Lo Stato unitario era, quindi, un concetto avente una sua ratio storico-politica; dopo secoli di  separazione e a conclusione delle guerre di indipendenza, l’Italia era diventata uno Stato unitario e il valore dominante, da coltivare attraverso le leggi e nella coscienza popolare, era inevitabilmente quello dell’unità. La stessa scuola di diritto amministrativo italiana, facente capo all’insegnamento di Vittorio Emanuele Orlando, coerentemente propugnava il principio dell’unitarietà dell’ordinamento dello Stato e questo principio fu costantemente affermato e sostenuto in tutte le fasi storiche di questo primo macro periodo, nell’età liberale fino al decennio giolittiano e poi nel periodo fascista.

                 Con la Costituzione del 1948 ha inizio la seconda parte della storia dell’amministrazione italiana che stiamo velocemente ripercorrendo: con essa viene riconfermato il valore dell’unità dello Stato, accanto al quale però prende corpo un nuovo valore dell’ordinamento, quello dell’autonomia locale. Il nuovo modello che viene fondato con la Costituzione è quello di uno Stato regionale, che riconosce un’ampia autonomia ad aree territoriali vaste con competenza legislativa in materie determinate; è un modello che sta a metà strada fra lo Stato centralizzato, in precedenza esistente ed ispirato all’esperienza francese, e quello di tipo federale di stampo tedesco. L’originalità di questa formula, intermedia tra centralismo e federalismo, è tipica del pensiero giuridico e politico italiano e può essere assunta come una peculiarità dell’ordinamento italiano rispetto alle esperienze degli altri Paesi europei.

                     Questa rilevante novità non ha ricevuto immediata attuazione e, quindi, fino al 1970, anno dell’entrata in funzione delle regioni a statuto ordinario, l’ordinamento degli enti locali era ancora quello contenuto nel vecchio testo unico della legge comunale e provinciale del 1934. Il prefetto ha quindi continuato ad esercitare fino ad allora il suo potere di controllo su comuni e province con il tradizionale approccio di tipo tutorio, che presupponeva una concezione unitaria della pubblica amministrazione. Pertanto la Costituzione , per questo particolare aspetto, entra effettivamente in vigore soltanto negli anni Settanta con l’istituzione delle regioni ed il contestuale riposizionamento di comuni e province sullo scenario della pubblica amministrazione italiana quali enti autonomi, non più in posizione subordinata e strumentale rispetto allo Stato.

                L’Italia, quindi, da Stato centralista e unitario, si trasforma in uno Stato autonomista, policentrico e pluralista; in sostanza, si passa da un modello organizzativo di tipo verticale a un modello di tipo orizzontale. Per usare un’efficace similitudine, si può dire che la più antica soluzione architettonica, la piramide egizia, viene sostituita da un’altra figura, più moderna, il tempio greco, che presenta in parallelo le colonne che lo compongono, collocate tutte allo stesso livello e che insieme danno armonia al monumento. E’, insomma, un sistema a rete che garantisce l’unità giuridica del Paese e che, al tempo stesso, valorizza le sue componenti, poste tutte orizzontalmente sullo stesso piano.

                     Tuttavia, benché lo Stato regionale disegnato dalla Costituzione sia in funzione dal 1970, bisogna riconoscere che il sistema complessivo non ha dato subito una risposta soddisfacente, risultando invece appesantito dai nuovi attori dell’amministrazione pubblica, che si sono aggiunti ai precedenti senza che ci fosse una contestuale riorganizzazione del preesistente apparato statale. In pratica, il panorama amministrativo è diventato più articolato, non si è più in presenza della precedente PA, ma di tante pubbliche amministrazioni, con la conseguenza, però, che, se il vecchio e il nuovo continuano a coesistere, l’esercizio dei poteri pubblici ne risulta inevitabilmente appesantito e quindi diventa problematico valutarne i risultati in termini di efficienza.

                     Nel corso del primo trentennio di attuazione dell’ordinamento regionale si sono poste, pertanto, le premesse per procedere ad una riforma amministrativa di carattere globale, che potesse dare una risposta adeguata alla crescente complessità della società contemporanea e, quindi, alle molteplici domande sociali rivolte al sistema delle istituzioni pubbliche. Del resto, non è più possibile governare un fenomeno come questo tutto dal centro: la crisi del big government delle organizzazioni centralizzate e burocratiche trova proprio in tale aspetto le sue radici, giacché il sovraccarico delle domande al centro diventa intollerabile quando le domande crescono e richiedono risposte sempre più rapide.

                     La necessità di procedere ad una siffatta riforma trova comunque le sue origini, si potrebbe dire, culturali nel famoso Rapporto Giannini del ’79. Appena costituite le regioni, l’allora Ministro per la Funzione pubblica, Massimo Severo Giannini, tracciava nel suo Rapporto lo stato dell’arte della pubblica amministrazione italiana. Il perno centrale su cui ruotava tutto il discorso dell’illustre studioso era che, con l’istituzione delle regioni, lo Stato aveva trasferito ai nuovi enti funzioni e compiti ed assegnato personale e mezzi, ma questo trasferimento era avvenuto senza il contestuale riassetto dell’apparato statale; di conseguenza, poteva dirsi che la riforma regionale era stata motivo di un ulteriore appesantimento della pubblica amministrazione, che, essendo rimasta invariata nell’assetto, non riceveva nessun beneficio in termini di efficienza e funzionalità. Per questo il Rapporto Giannini, nel corso degli anni, è stato sempre considerato come un monito autorevole per la classe politica italiana a procedere ad una riforma organica di tutta la pubblica amministrazione, statale e locale, secondo i principi del pluralismo autonomistico, consacrato dalla Costituzione.

 

Le riforme degli anni ‘90

                 Dal 1979 ad oggi sono passati più di vent’anni e molto è stato fatto nei vari settori dell’ordinamento: in proposito può dirsi veramente che la riforma amministrativa è ormai diventata un capitolo stabile del diritto amministrativo italiano. Infatti, in poco più di un decennio, si è provveduto alla riforma della Presidenza del Consiglio dei ministri, è stato delineato il nuovo ordinamento delle autonomie locali, sono state dettate le norme sul procedimento amministrativo, è stato privatizzato il rapporto di impiego con le pubbliche amministrazioni, è stata varata la riforma della Corte dei Conti. Insomma, in questi ed in molti altri importanti settori dell’amministrazione pubblica italiana il precedente ordinamento è stato sostituito da un nuovo impianto normativo, con l’effetto di delineare uno scenario istituzionale del tutto nuovo rispetto a quello di vent’anni prima.

                     Erano quindi maturi i tempi per procedere a quella riforma complessiva della pubblica amministrazione che potesse finalmente ricondurre in un quadro organico e coerente tutti gli elementi del sistema. In realtà ciò che si richiedeva era una forte, ben modulata divisione dei poteri e dei compiti tra le istituzioni nelle quali si articola, sul territorio, il sistema amministrativo; accanto alla cessione di sovranità all’Unione europea, si è verificato infatti uno stillicidio di cessioni di frammenti di sovranità verso i governi regionali e locali, tanto che si impone in prospettiva anche un ripensamento della stessa nozione giuridica di sovranità, ormai ripartita in un reticolo istituzionale complesso e pluralistico.

                     E questo è lo scenario politico-istituzionale al quale fa riferimento la riforma Bassanini, che porta appunto il nome del Ministro per la Funzione pubblica che l’ha proposta; si tratta di una riforma che ha ridisegnato l’apparato pubblico in tutti i suoi aspetti, riguardanti l’organizzazione, le funzioni, il personale, le procedure, i controlli. Come si può intuire, essa è stata una riforma globale, che può essere letta anche come un programma di redistribuzione di poteri e responsabilità attuata a tre livelli: fra il centro e la periferia, fra la politica e l’amministrazione, fra la pubblica amministrazione e i cittadini. Infatti in questo schema possono inquadrarsi tutti i più importanti interventi normativi della riforma Bassanini: nel primo livello va considerata l’attuazione del federalismo amministrativo con il conferimento di funzioni amministrative a regioni ed enti locali in attuazione del principio di sussidiarietà e, in parallelo, la riforma dell’amministrazione statale, centrale e periferica; nel secondo livello, accanto alla riforma della dirigenza pubblica, possono includersi le disposizioni sulla formazione dei pubblici funzionari e sui servizi di controllo interno nelle pubbliche amministrazioni; nel terzo livello, infine, rientrano tutte le nuove norme in materia di certificazione e documentazione e quelle di semplificazione dei procedimenti amministrativi.

                     La riforma Bassanini, che qui ho molto sinteticamente illustrato, è stata formulata a Costituzione invariata, ossia senza incidere sul dato normativo della Carta fondamentale. Ciò è avvenuto subito dopo - come è noto - con la legge costituzionale n. 3/2001, che ha sensibilmente modificato il Titolo V, parte II della Costituzione, introducendo nel nostro ordinamento rilevanti elementi di federalismo, che lo proiettano in una vera e propria rifondazione dei principi fondamentali alla luce dei nuovi rapporti delineati dalla norma costituzionale tra Stato e autonomie locali.

                     Non è questa la sede per approfondire le novità introdotte da tale riforma costituzionale; basta farvi soltanto un richiamo, perchè essa trova il suo presupposto in tutte le riforme legislative che l’hanno preceduta e per le quali rappresenta, a livello di principi, la più autorevole conferma. Comunque il richiamo serve per sottolineare che si tratta di una riforma in cammino, che non ha ancora delineato un definitivo assetto dell’ordinamento e potrà quindi introdurre ulteriori modifiche e novità.

 
                 Claudio Meoli   - (Prefetto di Salerno)

 
(*) Estratto da un articolo pubblicato su Amministrazione civile, 2005, n.8/9)




Si prega d'inviare contributi e osservazioni a questo indirizzo di posta elettronica: papaopad@yahoo.it.