Un articolo di Sergio Rizzo (“Nel pubblico chi sbaglia non paga. Le incredibili vicende giudiziarie emerse da un documento firmato da due magistrati”) a p. 9 del “CorrierEconomia”, supplemento del “Corriere della sera” del 21.5.07, ha riproposto il problema più volte sottolineato, in parte a ragione, della responsabilità dei pubblici dipendenti. Alcuni casi esemplari segnalati, fra i molti indicati nella Relazione sulla gestione dei procedimenti disciplinari da parte delle Amministrazioni dello Stato, approvata con delibera n. 7/06/G della Corte dei Conti sono i seguenti: (i testi fra virgolette che seguono sono estratti dalla citata delibera, consultabile sul sito della Corte dei Conti):

            A Parma un dipendente dell’Agenzia del territorio ha patteggiato la condanna a un anno e otto mesi per i reati di peculato, concussione, truffa e abuso d’ufficio. Era il 9 aprile del 2001, esattamente sei anni fa. Per avere dalla procura della Repubblica la sentenza di condanna l’amministrazione ha dovuto aspettare 25 mesi: dal 9 aprile 2001 al 12 maggio del 2003. Subito è stata avviata l’azione disciplinare conclusa con il licenziamento il 22 settembre del 2003. Ma il successivo 5 dicembre il tribunale di Bologna dichiarava illegittimo il licenziamento disponendo il reintegro del dipendente perché il provvedimento disciplinare, essendo arrivata la sentenza dopo 25 mesi, non era stato avviato entro i 120 giorni stabiliti dalla legge. La decisione sarebbe stata poi annullata a Bologna e quindi riconfermata dal tribunale di Parma. Con il risultato che quel dipendente, a distanza di sei anni e in attesa dell’appello proposto dall’amministrazione, «continua a rivestire analoghe mansioni a quelle per cui ebbe a delinquere».

            Si prenda il caso di un dipendente del comune di Milano condannato con sentenza definitiva nel 2001 a due anni per fatti commessi quando si occupava della riscossione delle entrate comunali. Mentre si consumava il processo, costui è passato alla scuola. E quando la sentenza è diventata definitiva, non si è potuto iniziare nei suoi confronti alcun procedimento disciplinare. Perché? «Perché l’episodio che ne ha costituito fondamento risale ad epoca in cui l’insegnante non era legato da alcun rapporto con l’amministrazione scolastica e pertanto non gli poteva essere contestato».

            In Sicilia c’era un bidello che era stato condannato il 19 giugno del 2001 a 4 anni e mezzo per «violenza carnale in danno di una malata di mente». Reato che tuttavia non aveva impedito che quel signore fosse immesso nei ruoli dell’amministrazione scolastica esattamente due mesi dopo, il primo settembre 2001. Il 28 febbraio 2003 sopraggiungeva la sentenza definitiva: ma il giorno prima il condannato faceva richiesta di due mesi di aspettativa e spariva dalla circolazione. Racconta la relazione della Corte dei conti: «Il dirigente scolastico competente, contestualmente all’esame della pratica, apprendeva casualmente dalla stampa, il 17 marzo 2003, la notizia della condanna inflitta al dipendente. Ma solo 21 mesi dalla formale richiesta, il 16 dicembre 2004, la cancelleria inviava ufficialmente la sentenza».

            In altra fattispecie la pratica disciplinare di un condannato per atti di libidine violenti e atti osceni è stata automaticamente archiviata. Si tratta di un vicepreside, «condannato con sentenza patteggiata n. 239/98 del Tribunale penale di Firenze, alla pena di anni uno e mesi otto di reclusione (pena sospesa), perché riconosciuto colpevole di aver compiuto - nell’arco temporale 1990 – 1993 - numerosi atti di libidine violenti nei confronti di diverse alunne, dopo averle convocate nell’ufficio di presidenza del Liceo, in qualità vice preside, ovvero nella pubblica via, all’interno di una autovettura. Sulla base di tale sentenza, divenuta definitiva il 21.4.98 e pervenuta all’ex Provveditorato agli studi di Firenze solamente il 7/2/01, veniva instaurato il procedimento disciplinare, contestando al docente le gravissime violazioni ai doveri d’ufficio, già oggetto del giudicato penale. Il procedimento in parola, tuttavia, si è concluso con la determinazione di archiviazione del 27.4.01, assunta autonomamente dal Provveditore, senza richiedere il parere del competente organo collegiale consultivo, la quale “…trova fondamento, preliminarmente, nel notevole lasso di tempo che è ormai trascorso dalle circostanze che diedero luogo al procedimento penale, con la conseguenza che la continuazione dell’azione disciplinare stravolgerebbe le finalità che sono connaturate all’istituto. Si deve, inoltre, dare atto della considerazione che meritano le attestazioni e l’apprezzamento per il particolare e notevole impegno profuso in questi anni come collaboratore del capo d’Istituto e responsabile dei vari settori del Liceo”».

            Ancora più grave, sottolineano i magistrati, il caso di un docente di arte riconosciuto colpevole dal Tribunale di atti di libidine nei confronti di alcune alunne, che «ha visto concludere la propria vicenda disciplinare con la proposta di archiviazione del Consiglio di disciplina dei professori». Perché si trattava di «fatti dichiarati, ma non circostanziati, in quanto non provati». Insomma, la certezza della pena.

 
            Fin qui gli episodi rilevati dai magistrati contabili. Ai casi in cui il dipendente condannato direttamente la fa franca, si aggiungono quelli in cui ci vogliono anni perché il procedimento disciplinare sia effettivamente applicato. La relazione della Corte di conti contiene numeri significativi. Da un campione di 319 casi si scopre che per le condanne definitive il tempo medio tra l’illecito e l’avvio del procedimento disciplinare è di 2.121 giorni. Cioè poco meno di 6 anni. Talvolta per assurdi disguidi.

 
            I magistrati hanno ossservato che, indipendentemente dalle considerazioni in ordine all’irrazionalità del sistema normativo-giurisprudenziale nel suo complesso e del rapporto di stretta causalità che lo lega ai pessimi risultati delle gestioni disciplinari, non v’è dubbio che, allo stato delle cose, molti procedimenti disciplinari rischiano impugnazioni sotto il profilo della tardività. E’ noto come la giurisprudenza si sia attestata sulla perentorietà dei termini, anche se di recente sono emersi ripensamenti nell’orientamento del giudice ordinario. Non di rado è questa pragmatica considerazione che spinge le amministrazioni a derubricare le pene edittali, conseguenti a gravi illeciti, per sanare, attraverso l’interessata acquiescenza del condannato, il vizio in questione. Anche per questo, secondo l’analisi della Corte, a molti procedimenti non conseguono le sanzioni più gravi, quali il licenziamento.

Vi sono rimedi? La Corte ha esposto osservazioni e proposte.

Le situazioni problematiche che portano a tali conseguenze sono addidittura riassunte in 20 tipologie diverse, le più rilevanti delle quali mi sono apparse:

a) la tempistica delle vicende penali che permane ipertrofica e allontana nel tempo la definizione disciplinare dei reati;

      b) anche per le sospensioni cautelari il complesso “diritto vivente”, risultante dalle eterogenee disposizioni, normative e dagli andamenti giurisprudenziali, produce l’effetto secondo cui, al centro delle valutazioni della amministrazione più che la esigenza cautelare rimane la preoccupazione degli effetti economici della sospensione stessa;

      c) i complessi meccanismi giurisdizionali e amministrativi illustrati nella relazione provocano la frequente permanenza in servizio di condannati per reati gravissimi.

 
            La varietà delle situazioni, che sono alla base delle difficoltà indicate, hanno sorpreso anche uno che, come me, ha a che fare tutti i giorni e da anni con le perle della pubblica amministrazione.

            La Corte ha inoltre precisato che alcune delle disfunzioni accertate presentano un collegamento causale con la normativa regolante la materia e con l’interpretazione giurisprudenziale prevalente, che si è affermata su alcune questioni di fondamentale impatto gestionale ed ha quindi avanzato, nella funzione ausiliaria al Parlamento, sancita all’art. 100 della Costituzione, le seguenti proposte di modifiche legislative:

      a) considerato che gli oneri finanziari, diretti o indiretti (procedure amministrative complesse, spostamenti organizzativi, occupazione in funzioni non previste dalle piante organiche, spese da contenzioso), gravanti sulla Amministrazione a seguito degli illeciti penali e disciplinari sono notevoli, appare opportuno che, almeno per quelli non direttamente imputati dalla legislazione all’Amministrazione, come gli emolumenti relativi a periodi di sospensione obbligatoria e facoltativa, originate da vicende penali conclusesi con la condanna, siano espressamente dichiarati non dovuti, al fine di non esporre l’amministrazione a fronteggiare pretese originate dal prevalente orientamento giurisprudenziale in materia;

      b) considerati gli effetti sulla tempistica disciplinare, la evoluzione giurisprudenziale in materia di limiti complessivi della sospensione cautelare, i difficili rapporti con le procure e i tribunali per l’acquisizione del materiale probatorio e la tendenziale incapacità della amministrazione di servirsene nel procedimento disciplinare, sarebbe opportuno rivalutare la opportunità di abolire la pregiudiziale penale in tutti i casi, in cui l’amministrazione sia in grado di istruire autonomamente il giudizio di disciplina;

      c) considerata l’attuale assenza di controlli specifici sull’andamento della funzione disciplinare nell’ambito degli enti pubblici, degli enti locali, delle aziende sanitarie, degli enti economici e delle società partecipate, sarebbe opportuna la instaurazione di meccanismi di vigilanza specifica, alimentati dal sistema informativo della giustizia penale, per verificare il comportamento dei menzionati enti nei confronti dei dipendenti, macchiatisi di gravi reati in correlazione con il servizio svolto. Detto sistema dovrebbe essere improntato, con riguardo all’organo e ai funzionari competenti, a principi di terzietà, concentrazione, specializzazione e dovrebbe essere dotato dei più ampi poteri istruttori;

      d) in conseguenza del cattivo andamento della funzione disciplinare, per i reati più gravi collegati allo svolgimento di funzioni e/o servizi pubblici, potrebbe essere valutata la possibilità di risolvere il profilo sanzionatorio con un sistema più organico e incisivo di pene accessorie interdittive, espressamente rapportato alla tutela degli interessi della collettività, conferendo certezza e proporzionalità, attraverso la valutazione, terza e insindacabile in sede amministrativa, del giudice.

 
           Ho voluto esporre in breve la situazione della responsabilità dei pubblici dipendenti, spesso mortificati sulla stampa, talvolta a ragione, talvolta a torto. Come si potrà rilevare l’intervento inefficace dei Ministeri o degli altri enti pubblici deriva prevalentemente da carenze interne, dall'eccessiva complessità dei procedimenti e della legislazione, dai rapporti fra procedimenti penali e amministrativi, e talvolta dalla volontà di non punire. È un problema atavico, che non riusciamo mai a risolvere, neppure in parte, nonostante la buona volontà di alcuni Ministri della Funzione Pubblica. Finché molti burocrati riterranno che la complessità delle leggi e la farraginosità dei procedimenti “proteggano” le loro competenze e il loro potere (talvolta le loro malefatte, come in alcuni casi sopra ricordati) nei confronti dei cittadini e delle altre Amministrazioni non sarà possibile alcun cambiamento: è una mentalità arretrata e omertosa che deve essere modificata dall’interno stesso degli apparati amministrativi centrali e locali.

 
                                 Paolo Padoin (Prefetto di Padova)

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